BREVES NOTAS SOBRE EL REGIMEN MUNICIPAL
A. CONCEPTO DE AUTONOMIA.
AUTONOMIA MUNICIPAL
1. Aproximación semántica
Desde una perspectiva
semántica, podemos verificar, en el Diccionario de la Real Academia Española,
que autonomía, derivada del latín autonomĭa y éste del griego
αuτονομnα, significa la “...Potestad que dentro de un Estado tienen municipios,
provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos
de gobierno propios...”.
En esa clave entonces advertimos que ciertas comunidades organizadas
políticamente poseen una condición que
las particulariza, en tanto rectoras de su propia vida institucional.
Antonio María Hernández(1) explica, al respecto, que autonomía implica
una cualidad de las corporaciones territoriales de Derecho Público, y en
particular le corresponde a las Provincias, a los Estados de Estados Unidos,
del Brasil o de Méjico y a los Lander de Alemania, entre otros.
El vocablo Municipio( del latín municipĭum), denota para nuestro idioma al “....1. m. Conjunto de habitantes de un mismo término
jurisdiccional, regido por un ayuntamiento 2.Ayuntamiento o corporación municipal).4. m. Entre los romanos, ciudad principal
y libre, que se gobernaba por sus propias leyes y cuyos vecinos podían obtener
los privilegios y derechos de los ciudadanos de Roma...” (Diccionario RAE,
edición web).
La lengua española registra, también, el sustantivo “Comunidad autónoma”
cuya acepción es, según el mismo digesto, “...(la)Entidad territorial que,
dentro del ordenamiento constitucional del Estado español, está dotada de
autonomía legislativa y competencias ejecutivas, así como de la facultad de
administrarse mediante sus propios representantes...”
Es entonces como podemos intentar aproximarnos al concepto señalando
que, en lenguaje vulgar, cuando hablamos de autonomía municipal estaremos
hablando de la cualidad o condición o capacidad
de las entidades territoriales o corporaciones que conjugan a los
vecinos de ciertos términos jurisdiccionales, para darse sus propias
instituciones y regirse por ellas.
2.- Aproximación desde el Derecho
Público.
Sin mayores prólogos, es factible acercarse al concepto de
municipio, predicando de él que es una
persona de derecho público (que algunos autores consideran natural y necesaria)
basada en relaciones de vecindad, y con
fines de bien común, siendo la manifestación primaria de la descentralización
política.
Sanchez Viamonte(2)
considera que el régimen municipal es una forma de gobierno característica de
la ciudad, comuna o municipio; que su verdadera función es urbana o edilicia,
su autonomía política consiste en que nace directamente de la voluntad popular
y su autonomía jurídica consiste en el
poder de crearse un orden jurídico propio, circunscrito y subordinado dentro de
la esfera institucional más amplia de la Provincia y la mayor aún de la Nación
Bien observa Hernández
(3) que la autonomía al igual que la autarquía integran la descentralización,
pero en la primera prevalece lo político mientras que en la otra la idea
central es lo administrativo. Este autor cita a Salvador Dana Montaño que
define a la autonomía como un concepto político, porque político es el poder de
propia legislación.
B. EL REGIMEN MUNICIPAL EN LA CONSTITUCION
Se ha consignado, con acierto,
que la Convención Constituyente de 1994 puso punto final y definió con relativa precisión el tema atinente a la naturaleza institucional político y jurídica de los municipios (4), pues no fue
pacífica, hasta entonces, la dimensión o el alcance de la descentralización
política municipal.
Es que el art. 5° de la
Constitución Nacional, que no fue modificado por la reforma del ´94, declara
que las Provincias, Estados Particulares
que componen el Estado Federal, pueden darse una Constitución
local (manifestación de autonomía) pero ésta
debe observar los parámetros de la Constitución Nacional y, además,
salvaguardar la administración de justicia, la educación primaria y el régimen
municipal; no obstante no estaba definido, como decía al principio, el grado de
descentralización de esas organizaciones estatales.
Municipio autónomo o municipio
autárquico fueron así las dos posiciones controversiales en punto al sentido y
alcance de la norma reseñada, aún cuando el maestro Bidart Campos (5)
sostuviera que al aludirse a “régimen municipal” se estaba
denotando “autonomía”, evocando que el propio Código Civil consideraba al Municipio persona de
existencia necesaria.
Desde su organización hasta el año
1989, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que los
municipios eran entes autárquicos territoriales de las provincias, es decir:
delegaciones del poder provincial , que sólo podían desarrollar funciones de administración en el espacio
adonde estaban asentados.
Ese criterio se mantuvo
inalterado hasta el pronunciamiento del Supremo Tribunal en autos “Rivademar c/
Municipalidad de Rosario” cuando se mudó de posición, reconociendo en los
municipios ciertos caracteres que lo acercaban a la autonomía, señalando-
claramente- las diferencias con los entes autárquicos.
Una breve relación de este fallo nos muestra que
la Corte reconoció como particularidades de los municipios: a) su origen
constitucional frente al meramente legal de los entes autárquicos, b) el
carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente a las
resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas, c) el
carácter de persona jurídica de derecho publico, d) el carácter necesario
de los municipios frente al carácter de los entes autárquicos y e) la
elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades
autárquicas.
Empero,
como advertíamos, fue a partir de 1994, tras la reforma constitucional, que se
reconoció su condición autónoma, marcándose la existencia de la división
trinitaria entre poder federal-provincial y municipal.
En
efecto, el artículo 123, modificado entonces,
consagró que las provincias deben asegurar la autonomía municipal y
reglar su alcance y su contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.
De este modo
queda claro que las provincias están
constreñidas a adecuar sus respectivas constituciones a esos postulados, con el fin de que los municipios
lleguen a concretar la autonomía institucional dictando sus respectivas cartas
orgánicas.
Nuestra
provincia, ya en la década del ´50, reconocía esa calidad, que fue reforzada
por la reforma del año 1994.
En
términos generales, la autonomía municipal, como refería Salvador Dana Montaño,
es una cualidad específica de la corporación, que la distingue de otras
corporaciones: su capacidad de gobierno propia y, con más precisión, su
facultad de organizarse, en las condiciones de la ley fundamental, de darse sus
instituciones y de gobernarse por ellas
con prescindencia de todo otro poder
Antonio
María Hernández sostiene, respecto del significado de los órdenes
institucional, político, administrativo, económico y financiero a los alude la
constitución que “...el aspecto
institucional supone la posibilidad del
dictado por parte del municipio de su propia carta orgánica. El aspecto
político entraña la base popular, electiva y democrática de la organización y
el gobierno comunal. El aspecto administrativo importa la posibilidad de
prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local, sin
interferencia alguna de autoridad de
otro orden de gobierno. El aspecto
financiero comprende la libre creación,
recaudación e inversión de las rentas para satisfacer sus fines que no son
otros que el bien común de la sociedad local...”
Recalcamos:
a. capacidad de dictar su propio estatuto o carta orgánica adecuada a los
preceptos de las Constituciones Nacional y Provincial. b. organización política
democrática c. autogobierno d. capacidad de ejercicio de funciones
administrativas e. prohibición de interferencia, constituyen las notas
salientes o presupuestos de la autonomía
municipal.
Las
provincias están obligadas a asegurar el régimen municipal autonómico,
pues o incurrirían en incumplimiento de las reglas de los arts. 5° y 123 de la
C.N, habilitando la intervención federal o, como indica Humberto Quiroga Lavié,
en inconstitucionalidad por omisión, pasible de ser declarada por los
Tribunales locales o federales.
Sin embargo han de tenerse en cuenta
ciertas limitaciones.
Así como las provincias, autónomas
por esencia, poseen limitaciones en
tanto no ejercen el poder delegado a la Nación, los municipios poseen una
autonomía condicionada.
Spota (7) enseña que
“...Necesariamente los municipios están limitados en su autonomía, en los
términos que lo están las provincias y en función de las consecuencias lógico
jurídicas que devienen de aquellas
competencias reservadas al Estado Nacional y detraídas de las provincias...”.
Al mismo tiempo el art. 123 de la
C.N. estatuye que la autonomía de los municipios ha de estar reglada en las
Constituciones Provinciales, las que definirán su contenido, no pudiendo, eso
sí, tornar irrazonable el ejercicio de la autonomía de la organización local.
Las autonomías municipales, a decir de
Spota (8), gozan de análogas- aunque no idénticas- capacidades de creación,
subsistencia, gobierno y extinción que tienen las provincias, así como lo
quiere el art. 13 de la C.N. y las pautas
que señala el art. 28 CN “...marcan y completan el esquema de legalidad
y legitimidad del derecho público provincial para encuadrar el nacimiento,
desarrollo y extinción de los municipios y de sus autonomías...”
Bibliografía:
1.
Hernández, Antonio María “La
descentralización del Poder en el Estado” en “Derecho Constitucional- Albanese-
Dalla Vía- Gargarella- Hernández-Sabsay” (Editorial Universidad), página 784.
2.
Sanchez Viamonte, Carlos “Manual
de Derecho Constitucional” Ed. Kapelusz, página 335.
3.
Hernández, Antonio María op. cit.
página 784/785
4.
Spota, Antonio Alberto en “Derecho
Constitucional- Doctrinas Esenciales” Ed. La Ley T II, página 189.
5.
Bidart Campos, Germán J. “Manual
de la Constitución Reformada” Tomo I, Ed. “Ediar”, páginas 450/451.
6.
Quiroga Lavié Humberto “Derecho
Constitucional” Ed. Rubinzal Culzoni.
7.
Spota, Antonio Alberto op. cit.
página 195
8.
Spota, Antonio Alberto op. cit.
página 200/201
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